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L'indépendance du TAQ - Commentaire de Gilles Pépin

On me demande de commenter très brièvement un arrêt de 60 pages. Le texte qui suit ne contient donc pas une analyse du jugement; on y trouve plutôt quelques brèves observations qui suffisent à témoigner de la très grande importance de cet arrêt de la Cour d’appel. Au préalable, il convient de noter :

  1. qu’une intervenante (l’association des membres du T.A.Q.), dont certaines prétentions d’illégalité n’ont pas été retenues par la Cour d’appel, sollicite l’intervention de la Cour suprême du Canada tandis que le Gouvernement n’a pas jugé opportun de ce faire et entend respecter l’arrêt de la Cour d’appel;
  2. que la Cour suprême a octroyé, le 13 décembre dernier (2001), sa permission d’appeler d’un arrêt de la Cour d’appel fédérale relatif à l’indépendance des membres de la Commission canadienne des droits de la personne[1];
  3. que le 14 septembre dernier, peu après le jugement de la Cour d’appel du Québec, la Cour suprême a déposé ses motifs d’un arrêt unanime du 22 mars consacré à l’indépendance des membres du Liquor Appeal Board de la Colombie-Britannique[2]. L’indépendance des tribunaux administratifs est un sujet d’actualités judiciaires.

L’arrêt unanime (3 juges) de la Cour d’appel du Québec est d’une très grande importance théorique à cause, notamment, du contenu étoffé des motifs rédigés par le juge René Dussault; soulignons aussi au passage la qualité du jugement de la Cour supérieure (l’hon. A. Rochon)[3]. Par ailleurs, sur le plan pratique, l’arrêt décèle d’intéressantes (?) lacunes dans le statut des membres du plus important tribunal administratif au Canada : le T.A.Q. Le législateur québécois a confié à cette institution la mission de trancher de nombreux litiges qui opposent des «administrés» à l’administration publique; en 1998-1999, les quatre sections du T.A.Q. ont ouvert 13 595 dossiers. Les responsabilités du Tribunal sont accentuées par la jurisprudence relative à la montée en puissance des «juges administratifs»[4].

L’arrêt sur le T.A.Q. porte sur des aspects de ce que j’appelle l’indépendance «quasi judiciaire», un concept en gestation jurisprudentielle (et doctrinale). Les multiples et divers tribunaux administratifs provinciaux et fédéraux, ainsi que leurs membres, sont susceptibles d’être touchés par des exigences d’indépendance émanant de la common law (justice naturelle et équité) de même que de textes législatifs ayant une autorité constitutionnelle ou quasi constitutionnelle : les articles 11d) et 7 de la Charte canadienne des droits et libertés; l’article 23 de la charte québécoise; l’article 2e) de la Déclaration canadienne des droits. Le contenu de l’indépendance quasi judiciaire est variable, souple et modulable, vu la diversité des organismes visés. Comme l’a écrit le juge Gonthier, dans l’arrêt de la Cour suprême (1996) consacré à la Régie des permis d’alcool : «Le contenu précis des règles à suivre dépendra de l’ensemble des circonstances, et notamment des termes de la loi en vertu de laquelle l’organisme agit, de la nature de la tâche qu’il accomplit et du type de décision qu’il est appelé à rendre»[5]. La discrétion des juges s’exerce à plein.

L’indépendance judiciaire, par contre, est mieux connue bien qu’elle soit encore la source, elle aussi, de grandes difficultés; elle vise les cours de justice (tribunaux judiciaires) fédérales et provinciales ainsi que leurs juges. Le contenu de cette indépendance est beaucoup moins variable étant donné l’homogénéité des cours de justice; il n’empêche qu’il puisse différer selon que l’on est en présence d’une cour supérieure ou d’une cour inférieure.

La jurisprudence enseigne que l’indépendance quasi judiciaire s’inspire de l’indépendance judiciaire; à l’usage, elle s’en distingue plus ou moins selon que l’application d’une sorte de méthode d’analyse pragmatique et fonctionnelle conduit à penser que le tribunal administratif en cause dans une affaire ressemble plus ou moins à une cour de justice (compétence, procédure, etc.). Un législateur ne peut court-circuiter les exigences ponctuelles de l’indépendance quasi judiciaire en proclamant, comme l’a fait l’Assemblée nationale à l’article 38 de la Loi sur la justice administrative (L.J.A.), que les membres du T.A.Q. «sont impartiaux et indépendants». Il faut reconnaître, cependant, que le législateur québécois  s’est  préoccupé, ailleurs dans la L.J.A., du statut des membres du Tribunal; il s’agit là d’un précédent dans les textes législatifs fédéraux et provinciaux relatifs aux tribunaux administratifs.

Que retenir, dans leurs grandes lignes, des motifs du juge Dussault?

a)   L’indépendance des tribunaux administratifs ne peut, à la différence de l’indépendance judiciaire, trouver racine dans le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867. Les tribunaux  administratifs ne sont pas des cours de justice et il en va ainsi pour le T.A.Q.; cet organisme ne fait pas partie du pouvoir judiciaire de l’État «malgré ses nombreux pouvoirs judiciaires et sa fonction exclusivement juridictionnelle» (par. 106 des motifs). Le juge Dussault apprendra quelques jours après le dépôt de ses motifs que la Cour suprême du Canada est aussi de cet avis[6] quoique le juge en chef McLachlin ait écrit que le préambule ne s’applique pas «en principe» aux tribunaux administratifs… Il appert donc qu’en dehors du cadre des articles 11d) et 7 de la Charte canadienne des droits et libertés, l’indépendance quasi judiciaire n’a pas d’assise constitutionnelle.

b)      Le juge Dussault signale qu’il revient à la Cour d’appel, à l’instar de la Cour suprême du Canada dans l’arrêt (1996) relatif à la Régie des permis d’alcool, d’assurer le respect de l’article 23 de la charte québécoise des droits de la personne. Cet article reconnaît à toute personne le droit d’être entendu par un tribunal indépendant et impartial. Bien que la Cour d’appel n’insiste pas sur ce point, je note qu’elle n’avait pas à trop s’attarder sur l’esprit (l’intention du législateur) des textes pertinents de la L.J.A. En l’absence d’une disposition législative dérogatoire, l’article 23 a préséance sur la L.J.A. Si la préoccupation d’indépendance quasi judiciaire avait été plutôt fondée sur la common law, la Cour d’appel aurait dû tenir compte de la règle voulant qu’un texte législatif ait préséance sur la common law. La Cour suprême vient de rappeler l’existence de cette règle en infirmant un arrêt unanime de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique relatif à l’indépendance des membres d’un tribunal administratif de cette province[7].

c)      Le T.A.Q. n’est pas une cour de justice mais un tribunal administratif spécialisé : il ne possède pas de juridiction inhérente, il ne peut forcer l’exécution de ses décisions et il n’est pas officiellement doté du statut de cour d’archives. S’arrêtant à la «véritable nature» du Tribunal, le juge Dussault écrit : «Le TAQ exerce une fonction exclusivement juridictionnelle qui exige, malgré les objectifs énoncés de célérité et d’accessibilité, la mise en place de procédures s’apparentant à celles des cours de justice; ensuite le TAQ dispose de compétences habituellement confiées aux cours de justice, telles celles  de trancher des questions constitutionnelles et d’évaluer les motifs d’une demande de secret administratif; enfin et surtout, le TAQ est appelé à trancher un très grand nombre de recours qui mettent en jeu les intérêts financiers ou politiques de l’État en tant que partie au litige». (par. 156)

En somme, le T.A.Q. n’est pas une cour de justice — aucun procureur au dossier n’a prétendu le contraire — mais il en est quasiment une… Le juge Dussault effectue une analyse en profondeur de cette question tout aussi fondamentale que complexe. À ma connaissance, il n’existe pas au Canada un tribunal administratif d’adjudication ressemblant autant que le T.A.Q. à un tribunal judiciaire (attributions, procédure  et preuve, statut des membres) et possédant une juridiction aussi étendue ratione materiae. Jusqu’à quel point un législateur peut-il créer, en marge des tribunaux judiciaires, un tribunal administratif uniquement chargé de responsabilités judiciaires mais échappant aux règles constitutionnelles sur l’indépendance judiciaire, règles destinées à protéger les personnes et non les juges? Pour le juge Dussault, un tel tribunal ne perd pas pour autant son statut «administratif».

d)      Le juge Dussault opine à juste titre, c’est le moins qu’il pouvait faire, qu’il doit prendre soin de ne pas trop diminuer en l’espèce les exigences de l’indépendance judiciaire qu’il lui faut transposer. Un niveau supérieur d’exigences doit être appliqué étant donné «la véritable nature» du T.A.Q. Je m’interroge toutefois sur l’opinion du juge Dussault lorsqu’il écrit qu’il faut moduler à la hausse, en l’espèce, le niveau d’indépendance requis compte tenu du «niveau […] généralement retenu par les tribunaux administratifs en vertu de l’article 23 de la Charte québécoise» (par. 115). Il me semble que l’on ne trouve pas, du moins pas encore, dans la jurisprudence une telle chose qu’un niveau de garantie «généralement retenu» pour les tribunaux administratifs.

e)      Le juge Dussault rappelle la règle bien établie, mais néanmoins singulière, voulant que la Cour doit se demander «si une personne raisonnable, qui connaît la nature du TAQ, les intérêts qui y sont en jeu et les autres signes distinctifs de l’indépendance, pourrait craindre que les membres du TAQ ne soient pas indépendants» (par. 98). À mon avis, le moment venu d’appliquer les normes légales et objectives de l’indépendance quasi judiciaire, une question de droit et non de fait, un juge fait semblant, en réalité, de s’en remettre à une tierce personne spécialement avertie qui, à ses côtés, aurait entendu les parties. (Si le juge erre en droit, faut-il en tenir rigueur à cette personne?).

f)       Le juge Dussault passe au crible de certaines exigences de l’indépendance judiciaire (inamovibilité, sécurité financière) plusieurs dispositions, législatives et réglementaires, relatives au statut des membres du T.A.Q. Il se préoccupe évidemment de ne pas les diluer indûment étant donné la véritable nature du Tribunal. Je note, entre autres passages importants de ses motifs, les distinctions qu’il établit entre le T.A.Q. et, d’une part, la Régie des permis d’alcool, «un organisme multi-fonctionnel et essentiellement régulatoire» (par. 174) scruté par la Cour suprême en 1996 et, d’autre part, l’ancienne Commission d’appel des lésions professionnelles, «un organisme entièrement juridictionnel» (par. 175) passé à la loupe de la Cour d’appel en 1997 (arrêt Montambeault). Ces distinctions permettent à nouveau de constater que l’indépendance quasi judiciaire est très sensible «aux circonstances», aux particularités du tribunal concerné. Il convient, selon le juge  Dussault, de soumettre le T.A.Q. à des exigences plus strictes que celles imposées à l’ancienne C.A.L.P.; ce n’est pas moi qui va le lui reprocher.

g)      La Cour d’appel identifie de manière très détaillée et convaincante des violations de l’article 23 de la Charte québécoise relativement à l’inamovibilité (sécurité d’emploi) et à la sécurité financière des membres du T.A.Q. Sont mis en lumière les risques découlant en l’espèce : 1°— de la présence de représentants du gouvernement et du président du T.A.Q. au comité chargé de recommander le renouvellement du mandat d’un membre; 2°— de l’absence d’un droit d’audition pour un membre lorsque ce comité s’apprête à formuler une recommandation défavorable; 3°— de l’évaluation annuelle du rendement des membres, effectuée par le président et utilisée pour déterminer le pourcentage de progression dans l’échelle de traitement qui leur est applicable. La Cour ne s’oppose pas toutefois à l’évaluation à des fins de formation et de renouvellement.

Le juge Dussault est d’avis que l’on ne peut contester, pour cause d’imprécision, l’article du règlement applicable en matière de renouvellement et prévoyant que le comité responsable doit notamment tenir compte des «besoins du Tribunal». Selon lui, il s’agit là «d’un critère objectif et il n’y a pas lieu […] de présumer que les comités l’utiliseront autrement que comme se rapportant aux besoins essentiels au bon fonctionnement du TAQ […].» (par. 180). Il me semble que c’est pas ainsi qu’il faut apprécier l’imprécision en matière réglementaire.

Pour conclure cette courte note, je signale que l’article premier de la L.J.A., qui proclame «la spécificité de la justice administrative», n’a pas réussi à éclipser l’article 23 de la Charte québécoise; le législateur n’en sera peut-être pas surpris puisque le même article premier fait part de sa volonté «d’assurer les droits fondamentaux des administrés».

Le T.A.Q. est une institution unique en son genre. D’autres tribunaux administratifs québécois ne se sentiront peut-être pas visés par l’arrêt mais le gouvernement aurait intérêt à passer plusieurs tribunaux au crible des motifs du juge Dussault.

Il sera intéressant de voir si la Cour suprême autorisera l’association réunissant les membres du T.A.Q. à en appeler de l’arrêt de la Cour d’appel au motif que certaines de ses prétentions d’illégalité n’ont pas été retenues. On peut douter qu’un accueil favorable lui sera réservé mais on peut aussi souhaiter le contraire dans l’espoir d’une autre contribution de notre Haute Juridiction au développement du concept de l’indépendance quasi judiciaire. À tout le moins, la Cour suprême tiendra certes compte à la prochaine occasion de l’arrêt de la Cour d’appel du Québec.

Gilles Pépin
Professeur émérite
Université de Montréal


[1]           Bell Canada c. Canada (Commission des droits de la personne), (2001) 3 C.F. 481 (C.A.).

[2]           Ocean Port Hotel Ltd c. Colombie-Britannique, J.E. 2001-1709.

[3]           Pour un commentaire du jugement de première instance, voir S. COMTOIS, «Le Tribunal administratif du Québec : un tribunal suffisamment indépendant?», (2001) 14 C.J.A.L.P. 127.

[4]           Voir notamment G. PÉPIN, «Le Tribunal administratif du Québec : émergence d’un nouveau juge administratif? », Institut canadien d’administration de la justice, La montée en puissance des juges : ses manifestations, sa contestation, 1999, Éditions Thémis, 257-312.

[5]           2747-3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d’alcool), [1996] 3 R.C.S. 919, p. 949.

[6]           Ocean Port Hotel Ltd, précité, note 2. Pour une opinion contraire, voir P. BRYDEN, «A Common Law Constitutional Principle of Tribunal Independence […]», (2000) 22 Adm. L.R. (3d) 43.

[7]           Ocean Port Hotel Ltd, précité, note 2.

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